Políticas educativas y derecho a la educación

Políticas educativas y derecho a la educación

Por: Paula Andrea Durán Suárez, Luis Alejandro Rivera, Ana Cecilia Cadavid, Ramón Perea Lemos y  Jorge David Vallejo

Concepción de derecho a la educación:

La Constitución Política de 1991, trajo importantes cambios en materia de educación para el país, principalmente porque en la Constitución anterior, de 1886, se tenía una concepción de la educación, como Derecho de las Iglesias, en el caso específico de Colombia, de la Iglesia Católica, quien tenía el rol de orientar la educación pública, como se precisaba en su artículo 41. Se sabe que la Iglesia hizo concesiones sobre sus derechos económicos a cambio del control del aparato educativo y de la institución matrimonial (Camacho Molano, 2008, p. 148). Con la actual constitución, la Educación queda consagrada, como un Derecho social, económico y cultural; sin embargo, lo que da a entender la lectura del artículo 67 de la Constitución Política y que refuerza la ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), es que se adquiere una concepción de la educación, tanto de derecho social, como de derecho individual, al darle una función social, y a su vez, definirla como un servicio.

Más allá de lo normativo y de la idea de Estado Laico, que también se configura con la nueva constitución, permanecen aún en la realidad y en nuestra cultura, los rezagos de tantos años de unión entre Estado e Iglesia, que sin duda por medio de la misma educación, lograron solidificar la identidad de las mayorías en el catolicismo, y en esa medida, continuaron y van creciendo en la actualidad movimientos políticos, como el Partido Conservador, el Partido Centro Democrático, el Movimiento Político MIRA y Colombia Justas Libres, que pretenden volver a darle esa concepción religiosa a la educación desde el marco constitucional, para así poder desplegar estos enfoques conservadores en las demás políticas públicas educativas del país y darle nuevamente al derecho a la educación, un sustento basado en los valores cristianos.

Rol del Estado en las políticas públicas educativas

La ampliación de la presencia de proveedores privados en el sector educativo, ha, consolidando el principio de subsidiariedad estatal (Vior y Rodríguez, 2012); posibilidad que permite la constitución del 91, al enmarcar la educación como un servicio (Artículos 64, 68, 336).  Como se plantea por Herrera y Acevedo (2004) la implementación de un modelo educativo basado en la prestación de servicios, la eficiencia económica y la lógica del mercado, han influido en la redefinición de los roles que deben desempeñar los distintos actores sociales involucrados en este campo. En esa medida, el Estado ha tercerizado muchas de sus funciones, pero no quiere decir que haya dejado de jugar un rol importante, pues de todas formas se han incrementado sus funciones de reglamentación, regulación, inspección y vigilancia.

Lo público y lo privado

Como se mencionó anteriormente, en Colombia se incorporó un sistema mixto en el que se concibe a la educación como un derecho social y a su vez como un servicio, que al igual que otros servicios puede prestarse por particulares bajo la supervisión del Estado. Así fue dispuesto en el artículo 365 de la Constitución, al señalar: “Los servicios públicos (...) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios (...)”. Sumado a esto, el artículo 68, da la posibilidad de forma expresa, de que los particulares puedan fundar establecimientos educativos, algo que no ha sido común en otras Constituciones de la región. El resultado de este sistema dual, que se instala en función de un modelo neoliberal, estimulando principios como la autonomía, la libre elección y la competencia (Saforcada, 2019), generó que, progresivamente, se haya manifestado una gerencialización y desfinanciación de la educación estatal (CLADE, 2014), con la implementación de tres tipos de medidas: en primer lugar, de privatización exógena, que promueve la competencia entre escuelas y la incorporación de técnicas y valores del sector privado, bajo contrataciones externas y diferentes modalidades, como los vouchers, las subvenciones, las coberturas, las escuelas charter, entre otras; en segundo lugar, de privatización endógena, que supone la importación de ideas, técnicas y prácticas del sector privado a fin de tornar al sector público más parecido a la actividad del negocio privado (Verger, Moschetti, y Fontedevilla, 2017, p. 12); y en tercer lugar, de privatización en las políticas públicas educativas.  Esto ha incrementado la brecha entre instituciones oficiales y privadas, ante la ausencia de suficientes mecanismos de vigilancia y en desmedro de la calidad y el derecho a la igualdad (CLADE, 2014).

Otros actores que intervienen en el diseño y formulación de políticas educativas

De acuerdo con el artículo 67 de la constitución, el Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación; al hablar de Estado, se incluyen las entidades territoriales, quienes al igual que la Nación, participan en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales.  De manera similar, el artículo 68, identifica como actores a los particulares, quienes podrán fundar establecimientos educativos bajo las condiciones legales que se establezcan para su creación y gestión. De igual forma, este artículo, habla de la comunidad educativa, que está conformada por estudiantes, educadores, padres de familia, o acudientes de los estudiantes, egresados, directivos, docentes y administradores escolares. Todos ellos según su competencia participan en el diseño, ejecución y evaluación del proyecto educativo institucional, sin embargo, hasta aquí se logran identificar como actores que inciden en las políticas públicas educativas únicamente: al Estado, la Sociedad Civil y el sector privado.

Otros actores relevantes a tener en cuenta, aunque no son mencionados en la ley, se manifiestan de forma implícita en atención de los artículos 93 y 224 de la Constitución del 91, estos son las organizaciones internacionales que tienen relación con el campo educativo, en especial los que aportan recursos y asistencia técnica, como el Banco Mundial, la CEPAL, la OCDE y la UNESCO. La Ley General de Educación, por su parte, además de reglamentar las funciones del Estado, la Familia y la sociedad, contempla otros actores como: el sector productivo (Artículo 26), que vendría a ser parte del mismo actor privado, y las Juntas y foros Educativos (Capítulo 3), los cuales son órganos consultivos y escenarios de participación, que apoyan la planeación y el diseño de las políticas educativas del Estado. En estos espacios, tienen asiento en el nivel departamental y municipal, representantes del sector sindical de educadores, que podrían considerarse como otro actor relevante en construcción de las políticas públicas educativas.

No aparecen en las normatividades analizadas de forma explícita, alguna reglamentación con relación a las Fundaciones, ONGs y empresas internacionales, que ofrecen servicios educativos, como por ejemplo “Enseña Por Colombia”, “Empresarios Por la Educación”, “REDUCA”, “The Dialogue”, “UN Global Compact”, entre otros.

Problemas, objetivos y estrategias de los lineamientos internacionales en materia de políticas educativas

Asumiendo la Estrategia de Educación 2020 propiciada por el Banco Mundial como una propuesta de transformación de las estructuras educativas nacionales de diferentes países del mundo, se vuelve necesario identificar las problemáticas que desde esta se intuyen como necesarias a superar, al igual que objetivos y estrategias que está propende por ofertar. En términos de problemas, la estrategia parte de la noción de que la sociedad ha cambiado principalmente, en razón de las demandas de los mercados y sistemas económicos (Verger y Bonal, 2011), y actualmente la educación no depende únicamente de los conocimientos adquiridos en el aula, sino también de las capacidades desarrolladas por cada persona por fuera de esta. La estrategia alude a otras dificultades como los bajos niveles de aprendizaje en la mayoría de países en vía de desarrollo, al analfabetismo presente entre la cuarta parte y la mitad de los estudiantes que terminan la escuela primaria, la deserción escolar, las dificultades en el acceso y la permanencia en la educación por parte de mujeres jóvenes y niñas, entre otras.

Para enfrentar estas problemáticas, la estrategia establece una serie de objetivos para los gobiernos, una suerte de recetario en donde la apuesta estructural manifiesta un interés por trascender la educación más allá de las aulas, y responsabilizar a otros actores como entidades privadas, familias, y comunidades, promoviendo mecanismos de educación no formal, y propendiendo porque estos lleguen a todas las poblaciones, incluyendo niñas, discapacitados y minorías etnolingüísticas. Todo esto, a la vez que la estrategia reafirma su voluntad política estableciendo el objetivo de “ayudar” a los diferentes países a aplicar políticas y normas de calidad educativa, orientadas a partir de los resultados de las pruebas estandarizadas empleadas para comparar el desempeño educativo de los países adscritos a la OCDE y los considerados subdesarrollados o en vía de desarrollo. Cabe resaltar, la naturaleza en este caso polémica de la ayuda que ofrecen las organizaciones internacionales a los países considerados como subdesarrollados, en tanto esta puede verse como una forma de entrelazar estrechamente las prácticas orientadas al desarrollo con el crecimiento exponencial de sus deudas externas, (Michel Vargas, 2005) o una forma de disminuir la autonomía de los gobiernos nacionales (Sánchez Cerón, 2001).

Entre los objetivos que propone el Banco Mundial, se identifican asuntos como estimular el aprendizaje desde temprana edad y en forma continua dentro y fuera del sistema educativo formal, así mismo, ampliar la educación no formal para los jóvenes que han abandonado la educación formal. Reformar los sistemas educativos nacionales y construir una base de conocimientos de alta calidad en relación a temas como la reforma educativa; aumentar los niveles de recursos en los casos que sean insuficientes, procurando que se usen cada vez con más eficacia para acelerar el aprendizaje; e incrementar la práctica de rendición de cuentas y los resultados de pruebas estandarizadas como complemento de la provisión de insumos. Estas estrategias y objetivos se dan bajo la premisa de:  Invertir temprano, invertir con inteligencia, invertir para todos, en otras palabras, mediante la privatización del campo educativo, y del entendimiento de la educación por parte de los gobiernos no como un bien social, sino como servicio comercial, reafirmando así lo que Maniglio (2016) ha denominado como una revolución neo-liberal perpetrada ya por múltiples décadas en América Latina.

Similitudes, diferencias, ausencias en común entre la Estrategia de Educación 2020 y el Plan Estratégico Institucional 2019 - 2022 de Colombia:

Ambos instrumentos son en su esencia, recursos institucionales que propenden por manifestar una serie de apuestas políticas a nivel internacional y nacional en el contexto colombiano respectivamente, en torno a diferentes asuntos inherentes al derecho a la educación. Partiendo de las similitudes entre ambos referentes, es posible identificar que ambos abordan directamente el panorama del acceso a la educación en todos los niveles (primera infancia, básica, secundaria, media y terciaria), y para múltiples poblaciones (con nombrada especificidad para estudiantes en condición de discapacidad) aunque mantienen un enfoque prioritario frente a la primera infancia. También apuestan por el fortalecimiento de los sistemas de evaluación institucional, la garantía de la calidad fomentando competencias acordes a las necesidades y la disminución de brechas sociales. Ambos también comparten un marcado interés por la ejecución de rendiciones de cuentas.

Pese a lo anterior, existen una serie de elementos diferenciadores específicos. Por ejemplo, en lo que refiere al Plan Estratégico, asuntos propios de la educación pública como la gratuidad en el acceso a la educación o la alimentación se traducen en referentes estructurales para el desarrollo de los ámbitos escolares colombianos, al igual que aspectos funcionales como los alcances de la jornada única, o las características de sistemas como el de convivencia escolar, el de orientación socio ocupacional integrado al currículo, y el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC), que será reglamentado por la Comisión interinstitucional para la gestión del recurso humano.

Sumado a lo anterior, de manera relativamente tímida, se reconoce desde el plan que existe una relación en la calidad de la educación en función de los contextos urbanos y rurales circundantes de las escuelas y sus características socioeconómicas, culturales, etc. Por su parte, desde la Estrategia 2020 es posible identificar diferencias marcadas en el reconocimiento de las brechas de género, (limitadas únicamente a la dicotomía hombre – mujer), y el llamado a la educación con enfoque etnolingüístico (diferente a la etnoeducación referida en el Plan Estratégico). En relación a la educación terciaria, en el Plan Estratégico, se contempla con mayor amplitud, como uno de los 7 ejes estratégicos, pues se pretende lograr de forma gradual la gratuidad del acceso y buscar nuevos recursos para inversión y funcionamiento, destinados hacia factores considerados de alta calidad: cualificación docente, bienestar y permanencia de los estudiantes, fortalecimiento de infraestructura tecnológica y dotación, proyectos de regionalización, diseño y adecuación de nueva oferta académica y proyectos de investigación.

También es importante considerar los silencios intencionados de ambas apuestas políticas, es decir, los elementos que desde uno u otro frente son omitidos, como el acceso a los servicios educativos por parte de adultos mayores o la inclusión de la población con orientación sexual e identidades de género no hegemónicas o disidentes; así mismo, no se reconoce la relación que guardan temas como la vivienda, la salud, las necesidades básicas, la desigualdad económica, la seguridad, o el conflicto armado, con el desarrollo de los ámbitos escolares. En otras palabras, las escuelas son vistas en ambas apuestas como un universo contenido en su propia realidad, ajeno a las variables inmediatas de su contexto, pero siempre susceptibles de fortalecerse en función de macro políticas devenidas de procesos altamente burocratizados, resultantes de fetichismos tecnocráticos que reflejan la excesiva confianza del mundo moderno por depositar sus esfuerzos en la cuantificación de la educación, y su procesamiento en una suerte de servicio comercial (Narodowski y Martínez Boom, 2016).

Tendencias de la agenda educativa a la luz del Plan Estratégico Institucional 2019 – 2022  

El Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Educación, es un documento gubernamental que recoge las necesidades e intereses del sistema educativo de todos sus actores con el fin de “lograr mayor efectividad en las acciones y políticas que se formulen para el cuatrienio”. (Plan Estratégico institucional, 2019).  En este, se propende por considerar algunos elementos del contexto social e institucional (Empero, con limitantes devenidas de las apuestas gubernamentales adoptadas en el modelo educativo nacional en las últimas décadas) y por ende la realidad circundante de quienes integran este sistema; en consecuencia de ello este texto recoge algunos conceptos identificados, los cuales se relacionan con la actual vivencia dentro del sistema y el currículo educativo, que  transversalizan y declinan cada vez más el derecho a la educación.  Por consiguiente, el lector podrá visualizar un discurso entre las concepciones de inclusión, privatización y evaluación, de diversos autores y como se lograron percibir dentro del plan Estratégico Institucional del Ministerio de Educación.

En un primer momento se logra visualizar como la inclusión hace parte del Plan Estratégico institucional, a partir de una apuesta realizada por articular todas las poblaciones en la construcción de los aportes que caracterizan el documento ministerial: “Este ejercicio se desarrolla metodológicamente a partir de los 7 ejes estratégicos del sistema que, de articularse adecuadamente, podrán aumentar el potencial de la educación como generador de equidad, inclusión y calidad de vida.” (Plan Estratégico institucional, 2019 - 2022) No obstante, durante el desarrollo del Plan Estratégico institucional no se realiza una contextualización de lo que implica la “inclusión” en los procesos educativos, limitándose únicamente a la mención del concepto a fin de vincular la población en los procesos políticos. Tal como argumenta Terigi (2010) “los problemas de inclusión educativa no se reducen a las situaciones en las que no se accede a la escuela; o en las que determinadas poblaciones acceden a ella” (p. 75) en consecuencia de ello, este concepto en el plan estratégico estaría reducido a una visión de cuestiones sociales exclusivamente educativas, más que a una mirada amplia, que abarque la multiplicidad de fenómenos culturales y sociales que determinan el sistema educativo.

Las políticas públicas desde su formulación, deben estar sustentadas en un enfoque de derechos, es decir, orientadas a la promoción y protección de los derechos humanos​ y en cumplimiento de este propósito, es importante que las entidades conozcan las condiciones particulares de cada población y su entorno. En este sentido, para garantizar una educación inclusiva, las políticas educativas en Colombia, deberían guardar una relación directa con el marco social, cultural, ambiental y económico de cada educando, con sus necesidades presentes y futuras, que permitan hablar no solo de “incluir” las poblaciones en los procesos sociales, sino de comprender sus características individuales de acuerdo a las realidades de cada contexto y de esta forma, propender por espacios de formación más significativos, en función de la diversidad cultural e histórica de la nación y sus territorios.

Se evidencia además el papel regulador que debe asumir el Ministerio de Educación, en relación a las distintas políticas públicas y programas, donde se visualiza el rol subsidiario del Estado y la concepción de educación como derecho individual y como servicio, la cual termina por favorecer la educación privada y la expansión del negocio de la educación. En este escenario prevalece el influjo del neoliberalismo como gobernanza, debilitando la idea de educación, como proceso social y proyecto colectivo (Saforcada, 2018). Se incluyen además en el plan, indicadores del Objetivo 4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, que parten también de una visión de la educación como un privilegio para acceder a ciertas oportunidades, que abren la puerta a la mercantilización y privatización de esta, en esa medida, se incorpora la meta 4.4. para aumentar considerablemente el número de jóvenes y adultos con las competencias necesarias, en particular técnicas y profesionales, para acceder al empleo, el trabajo decente y el emprendimiento. Se consagra entonces, una visión de educación enfocada en la productividad, como requisito sine qua non para el desarrollo y la eficacia (Pabón, Aguerre y Botero, 2019).

En relación a la educación terciaria, se lee entre líneas una intención por continuar con los diferentes programas de Alianzas Público Privadas (APPs o PPPs por sus siglas en inglés) y programas cuyos proveedores principales son del sector privado, pero ejecutan con fondos públicos; por lo que se propone un proceso de revisión integral de fuentes y usos de los recursos de las Instituciones de Educación Superior públicas, supuestamente para garantizar su financiación y sostenibilidad en el mediano y largo plazo.

La evaluación es uno de los puntos centrales dentro del Plan Estratégico, se vislumbra una propuesta enfocada en la medición estandarizada de resultados de los aprendizajes adquiridos por los estudiantes y la dominación de ellos por parte de los docentes, esta evaluación se ve asociada a la estrategia de rendición de cuentas del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Banco Mundial, con la que se pretende en primer lugar, medir desde la eficiencia, la calidad educativa; y en segundo lugar establecer mecanismos de incentivos, generando sistemas de enseñanza-aprendizaje y metodologías basadas en competencias estandarizadas que buscan homogeneizar lo aprendido, fortaleciendo una cultura con énfasis más en la evaluación de aprendizajes de cada sujeto, que la construcción de experiencias y procesos formativos mucho más sociales.

Por consiguiente, el plan pretende fortalecer el sistema de evaluación mediante el rediseño de las Pruebas Saber, que incluirá la prueba de competencias ciudadanas y un componente de evaluación de habilidades socioemocionales, además de una nueva propuesta de Índice Sintético de Calidad. Con relación a las pruebas internacionales, como el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA), aunque no se menciona en este Plan Estratégico, si hace parte de los indicadores a considerar en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del Gobierno de Iván Duque (Presidencia de la Republica, 2019).

Llama la atención el rol que la rendición de cuentas o accountability, guarda aquí, en relación a los resultados de la gestión gubernamental, en aras de procurar una suerte de gobernanza educativa (Feldfeber, 2016), en tanto esto termina traduciéndose en la manifestación de una excesiva confianza aunada por parte de los gobiernos a las organizaciones internacionales, depositando en ellas sus más fervientes apuestas por el “desarrollo”, olvidando las características sociales, económicas, culturales, políticas y demás, de su propio contexto.  

En conclusión, no se puede hablar de una educación para el desarrollo equitativo y sostenible, cuando dentro de ella se evidencian falencias en ámbitos tales como la calidad, la investigación, la infraestructura, los presupuestos, entre otras realidades que sufren día a día instituciones educativas públicas en toda Colombia; sumado a esto, persisten las brechas y aún existen problemas de acceso y permanencia; la falta de elementos formativos y culturales que propendan por el respeto por la diferencia y la libre expresión, así como un enfoque de inclusión, que, como bien sugiere Dussel (2004), termina configurando nuevos escenarios de exclusión, aumentan los retos en la idea de lograr un educación con mayor justicia social.

Prevalece la aplicación a ultranza de metodologías de evaluación y la exigencia de rendición de cuentas, caldo de cultivo, para la instrumentalización del derecho a la educación, en lo cual, como lo evidencian este tipo de lineamientos gubernamentales, caen los gobiernos, lo que les impide ser gobiernos receptivos y sensibles, que escuchen a la sociedad civil y a las instituciones educativas y tengan en cuenta las necesidades reales de la educación y de los y las estudiantes, para que de esta manera, se puedan fortalecer sus habilidades para la vida, y no se vean obligados a adquirir aprendizajes estandarizados por grado y edad, no acordes con su ámbito de desarrollo y las características de su contexto. Finalmente, se promueve la premisa de que todos y todas deben aprender lo mismo y obtener los mismos resultados. Como consecuencia de ello, se desdibuja la concepción de educación pública como un derecho social, dejando de ser un proceso de socialización cultural y construcción investigativa, para convertirse en un proceso de adquisición de herramientas y habilidades demandadas en la sociedad contemporánea.

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